La Reforma del Estado
Plantean nueva distribución de diputaciones

Recibimos vía correo electrónico la iniciativa de decreto que reforma diversas disposiciones de la Constitución de México a fin de establecer la proporcionalidad en la composición de las representaciones legislativas del país que el Dip. Fed. Uuc Kib Espadas Ancona, del PRD, presentó en días pasados ante la Cámara Baja.

Honorable Asamblea:

Con fundamento en lo establecido por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los suscritos, diputadas y diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, sometemos a su consideración la siguiente iniciativa de reformas a diversas disposiciones establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:

Durante el último cuarto de siglo los mexicanos hemos logrado avances sustanciales en el tránsito hacia un sistema electoral plenamente democrático, en donde la compleja, cambiante y plural voluntad política de los ciudadanos mexicanos se reconozca de manera cada vez más exacta y eficaz en el proceso de constitución del poder público.

Hemos hecho que el sistema político se transforme en los temas cruciales del respeto al voto ciudadano, de las garantías de legalidad en todos los momentos de los procesos electorales, y de la apertura del poder público a la sociedad.

En este último aspecto, la sociedad mexicana, cada vez más plural, ha demandado la incorporación de esta diversidad en la conformación de los órganos colegiados de poder del Estado.

Esta misma Cámara ha visto, como consecuencia, modificadas las normas que rigen su integración en diversas ocasiones para, con avances y retrocesos, trazar una clara tendencia hacia el perfeccionamiento de la proporcionalidad en su conformación.

La Cámara de Diputados

Hasta 1961 la representación nacional se integró sólo con diputados electos uninominalmente, excluyendo sistemáticamente el voto de un número cada vez más importante de ciudadanos que, sin alcanzar mayoría en los distritos electorales, eran ya una proporción significativa de los votantes.

Las reformas de 1963, si bien permitieron el acceso sistemático a la Cámara de las minorías electorales, no superaron el esquema conceptual según el cual la representación emanaba de las elecciones uninominales, definidas como mayoritarias. La nueva vía de acceso a la Cámara de Diputados, los diputados de partido, fue desde el nombre mismo concebida como un elemento marginal a la representación nacional, como un elemento de pluralización más bien artificial de dicha representación: si los diputados electos uninominalmente representaban la voluntad popular, los de partido no representaban más que eso, a partidos políticos minoritarios que por esa vía ejercían presión para la obtención de cargos que, en la realidad, no habían ganado en las urnas. Las diputaciones de partido se incorporaban conceptualmente como parte de la lógica corporativa y de presión de grupos, característica del Estado mexicano, soslayando la representación social que en su momento incorporaron a esta Cámara.

La reforma electoral de 1977 estableció por primera vez un principio electivo general distinto al de mayoría relativa y, desde luego, distinto al principio compensatorio de los diputados de minoría. La Cámara de Diputados se constituyó con 400 integrantes, 100 de los cuales habrían de ser elegidos por el principio de representación proporcional.

Sin embargo, el diseño electivo aplicado a los nuevos diputados mantuvo consigo algunos de los elementos sustanciales característicos de la concepción de los diputados de minoría, como reducir su asignación a los partidos minoritarios, definidos como aquellos que obtuvieran menos de sesenta triunfos uninominales, o como desvincular el nuevo principio de la proporcionalidad en la integración del conjunto de la Cámara.

Las reformas electorales inmediatamente posteriores no modificaron estas características.

No es sino hasta la reforma electoral de 1986, que incluyó un nuevo incremento en el número de integrantes de la Cámara de Diputados, cuando se concibió al principio de representación proporcional como parte integral en la constitución de la representación nacional, eliminando de ésta, en principio, la sobre y la subrepresentación.

Sin embargo, se mantuvo como salvedad a la proporcionalidad directa la cláusula que, en el triste capítulo de 1989, vino a denominarse "de gobernabilidad": una fórmula legal que, bajo distintos mecanismos, concedía al partido que obtuviera el mayor número de triunfos uninominales, diputados plurinominales suficientes para lograr mayoría absoluta en la asamblea.

A partir de aquel año, las leyes han sostenido un privilegio constitutivo a las elecciones uninominales, favoreciendo la sobrerrepresentación de quien mayor éxito territorial demuestre en las urnas, siendo el número de triunfos distritales de mayoría relativa el principal determinante de la presencia de un partido en esta Cámara, por encima del total de votos obtenido en la Nación en su conjunto, generando sistemáticamente fenómenos de sub y sobrerrepresentación de las diversas fuerzas políticas.

La sobrerrepresentación sistemática ha sido, evidentemente, uno de los elementos de preocupación constante en el proceso mexicano de transición. Como resultado se le han impuesto diversas limitantes que alcanzaron, en 1996, su estado actual: si bien no ha sido eliminada en el diseño de la representación nacional, sí se ha limitado a un máximo de un 8%.

Estos mecanismos legales de sobrerrepresentación son parte integrante de un sistema electoral diseñado no para potenciar la expresión de la voluntad política de la sociedad, sino para garantizar la conservación de mayorías legislativas a minorías electorales, lógica insostenible en un sistema plenamente democrático.

Las Legislaturas locales

La transformación de los principios electivos de la representación nacional ha influido, de manera natural, en la redefinición de los principios de integración de las Legislaturas locales. Sin embargo, el ritmo de los avances en estos espacios ha sido notablemente inferior al observado a nivel federal.

En 1977, el texto constitucional incluyó, por primera vez para los Congresos Locales, un principio electivo distinto al de la mayoría relativa, al establecer: "De acuerdo con la legislación que se expida en cada una de las entidades federativas se introducirá el sistema de diputados de minoría en la elección de las Legislaturas locales [...]". De esta manera, los diputados de minoría eran constitucionalmente establecidos 14 años después que para la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, y en el preciso momento en que para ésta se establecían ya los diputados de representación proporcional.

Si bien el texto relativo fue modificado en 1987, y trasladado al Artículo 116, su contenido permaneció intacto hasta 1996.

En este último año fue finalmente eliminada la figura de diputados de minoría para incluir, 19 años después que a nivel federal, el principio de representación proporcional. El nuevo texto establece: "Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados electos por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes".

Sin embargo, paralelamente a la evolución de las disposiciones constitucionales en la materia, los Congresos Locales han desarrollado los principios y mecanismos de su integración de forma diversa y desigual.

A través de esa diversidad, los Estados federados han plasmado sus diferencias socioeconómicas, políticas, históricas y culturales en normas que les permiten transitar por rutas varias en procesos múltiples de democratización. Esta diversidad está presente, por ejemplo, en los mecanismos de elección de diputados de representación proporcional, en el uso o no de circunscripciones plurinominales o en los procedimientos contenciosos, sin representar otra cosa que formas distintas de dar solución a problemas semejantes.

No podemos afirmar lo mismo de las desigualdades, definidas por limitar el acceso pleno a derechos fundamentales a amplios sectores ciudadanos. De esta manera podemos encontrar, junto con una tendencia general al desarrollo de la proporcionalidad, la subsistencia inconstitucional de la cláusula de gobernabilidad, la sobrerrepresentación sistemática de hasta un 20%, la predominancia excesiva del principio de territorialidad, la subsistencia encubierta del principio de diputados de minoría, y otros mecanismos de deformación de la representación soberana de los Estados.

En términos generales, las reformas constitucionales de 1977 y 1996 tan sólo adecuaron el texto constitucional a lo que ya era disposición legal en la mayoría de las constituciones particulares. Sin embargo, alcanzaron a tener un efecto legal directo en Estados con legislaciones particularmente atrasadas, ampliando significativamente el acceso de los ciudadanos al derecho básico de elegir a sus representantes locales. Simultáneamente, las reformas constitucionales referidas redefinieron y afinaron, adicionalmente, el espacio de debate en torno a los mecanismos y principios de elección de los legisladores locales.

En el presente, en todos los Estados de la Federación salvo uno, predomina numéricamente el principio de mayoría relativa en la integración de las Legislaturas locales, y si bien en la mayoría de ellos la proporción de los diputados electos por este principio y de los electos por el de representación proporcional es análoga a la establecida para el Congreso de la Unión —60% de mayoría relativa y 40% de representación proporcional— en varios el porcentaje de diputados de representación proporcional es aún menor.

Por otra parte, en la mayoría de las entidades federativas donde la inconstitucional cláusula de gobernabilidad ha sido eliminada, prevalecen mecanismos de asignación de diputados de representación proporcional que subordinan este principio no sólo al de mayoría relativa, sino incluso al constitucionalmente extinto principio de diputados de partido, favoreciendo estructuralmente la sobre y la subrepresentación en la conformación de las Legislaturas locales.

La democratización de los espacios políticos estatales encuentra así obstáculos ya superados a nivel federal.

La Asamblea Legislativa del Distrito Federal

Diputado Federal Uuc-Kib Espadas Ancona, del PRD.

Pese a la declaración de inconstitucionalidad que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho recaer sobre la cláusula de gobernabilidad para las Legislaturas estatales, ésta se ha mantenido dentro de la propia Constitución para el caso del la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en donde, además, adopta una de las condiciones más extremas de la historia constitucional de nuestro país, al ser aplicable a un partido político que alcanzara una votación tan menor como el 30% del total.

Esta cláusula se conforma así en una más de las condiciones de excepción en que los ciudadanos del Distrito Federal se ven forzados hoy a ejercer sus derechos políticos, y representa un atraso de varios años respecto a la evolución constitucional sufrida por el Congreso de la Unión y por las Legislaturas estatales, siendo su eliminación condición ineludible en el desarrollo democrático nacional.

Hacia una reformulación de la representación legislativa

La legitimidad que hasta hoy se ha dado a la dominancia numérica y funcional del principio de mayoría relativa sobre el de representación proporcional parte, por un lado, de condiciones históricas particulares y superadas y, por otro, de concepciones equivocadas sobre la representación legislativa y sobre la naturaleza y beneficiario de los derechos en pugna.

En lo histórico, la preeminencia del principio de mayoría relativa se origina en los momentos en que el dominio del espacio electoral por una sola fuerza política era absoluto. En esas condiciones, el conjunto de diputados electos exclusivamente por el principio de mayoría relativa representaba sistemáticamente votaciones mayoritarias superiores, y en ocasiones muy superiores, al 90% del total de electores. Ante semejantes resultados, el reclamo de la vía uninominal como la vía plena de la representación nacional sólo podía ser débilmente objetado.

Así, al elegirse en 1976 la L Legislatura, el conjunto de los diputados de mayoría relativa había sumado cerca del 95% del total de votos emitidos en el País, es decir, sólo un 5% del electorado no veía su preferencia electoral reflejada en la constitución de un diputado uninominal.

Los números de hoy son, sin embargo, notoriamente distintos. En la conformación de esta LVIII Legislatura las votaciones mayoritarias de los trescientos distritos electorales federales, consideradas independientemente del partido que la hubiera obtenido, suman un total de 17’449,064 votos, es decir, tan sólo el 47% de los votos válidos. El caso, lejos de ser excepcional, forma parte ya de una tendencia: la misma suma en los resultados electorales de 1997, año de elección de la LVII Legislatura, alcanza el 46% de los sufragios. En veinte años, la representatividad de la vía uninominal se ha visto reducida, al menos, a la mitad. De este modo, menos de la mitad de los ciudadanos deciden la conformación del 60% de la Cámara, en tanto que una mayoría absoluta decide tan sólo el 40% de ella.

Las cifras en la conformación de la gran mayoría de las Legislaturas locales son semejantes.

En lo funcional, la concepción del principio de mayoría relativa como preeminente respecto al de representación proporcional tiene una evidente raíz en el carácter territorial de la elección de los diputados electos por ese principio. Se concibe así la representación como vinculada al territorio donde es votada, de modo tal que el electo resultaría representante de todos los ciudadanos de dicho territorio, independientemente de que hayan votado por él o no, y sólo de los ciudadanos de dicho territorio.

La tradición constitucionalista ha planteado, sin embargo, otra perspectiva para este problema, desde la cual todos los diputados son representantes del pueblo en su conjunto, y no tan sólo de aquellos ciudadanos que en lo concreto sufragaron en su favor, o de quienes lo hicieron en la demarcación territorial en que fueron votados.

Esta perspectiva no sólo ha fundado su legitimidad en las concepciones teóricas más acabadas sobre la naturaleza de la representación parlamentaria sino que, adicionalmente, encuentra claros referentes empíricos en la práctica política diaria de nuestro país. En México, como en muchas otras naciones, las grandes propuestas políticas de la sociedad se han venido definiendo mucho más en términos de programas y demandas enarbolados por partidos y otros actores políticos nacionales, que en términos de demandas vinculadas a los votantes de regiones particulares.

Mas por el contrario, importantes temas locales o regionales que han alcanzado relevancia nacional han sido sistemáticamente enfocados desde distintas perspectivas nacionales que no se encuentran resueltas a nivel local y que en el País en su conjunto encuentran contraposiciones semejantes.

El debate sobre los principios electivos de las Legislaturas puede sin embargo clarificarse, al menos parcialmente, a partir de la redefinición de los derechos que en el proceso se ven involucrados y de la residencia de su titularidad.

Las legislaciones han considerado, generalmente, el problema de los principios de integración de las Legislaturas como el problema de la articulación de los intereses y derechos de los actores políticos en disputa por la representación nacional. Esta concepción tiene una clara expresión, por ejemplo, en el establecimiento ya referido de diputaciones destinadas a dar acceso sistemático a la representación a las minorías electorales bajo la forma de las así llamadas diputaciones de partido; o en la cláusula de gobernabilidad que, en sentido inverso, concede a una minoría electoral la calidad de mayoría parlamentaria.

El debate se ha centrado, en sus momentos críticos, en la articulación de los derechos de los partidos políticos a acceder a la representación, única forma concreta del derecho a ser votado, en función de la legitimidad que a sus encontrados derechos de representación política reconozca el legislador, privilegiando uno u otro principio electivo en las diversas situaciones políticas concretas. Sobre estas bases, y a falta de un criterio rector comúnmente aceptable en la disputa de intereses entre iguales, el debate parecería irresoluble.

Sin embargo, si el problema es considerado desde la perspectiva del elector, es decir, fundamentalmente como una consecuencia del derecho a votar, adquiere de inmediato una nueva dimensión en la cual el objetivo del diseño de los principios de integración de las Legislaturas no podrá legítimamente ser otro que el de garantizar a todos los ciudadanos acceso igualitario al ejercicio del derecho a elegir. Cualquier otra cosa resulta poco razonable.

Sobre esta base, irrebatible en nuestra opinión, es necesario discutir ampliamente las características que a las representaciones legislativas importa hoy la preeminencia del principio de mayoría relativa, y el papel que al respecto pueden jugar otros principios electivos.

El primer elemento sustancial en este sentido ha sido ya señalado: la proporción de votantes que en términos generales se requieren para llevar a una Legislatura al total de los electos por mayoría relativa en distritos electorales es ya sistemáticamente menor al 50%. Si consideramos que sólo de manera excepcional los electos por esta vía son menos del 60% de la Legislatura correspondiente se hace evidente, primero, que estructuralmente se favorece que las mayorías parlamentarias sean decididas por minorías electorales y, segundo, que en consecuencia no existen ya elementos de realidad que permitan demostrar la suficiencia del principio de mayoría relativa como vía fundamental de la representación social en su conjunto. Esto es, el principio electivo de la mayoría relativa no puede más reclamarse como elemento central de representación, de modo tal que incluso su combinación con otros principios electivos deba realizarse sobre la base de su dominio del conjunto.

En términos del ejercicio del derecho a votar —y a votar en términos de igualdad, única base posible para que el voto universal sea una realidad— el voto ejercido por cada ciudadano debe de tener la misma fuerza de decisión en la conformación de la representación legislativa. O lo que es lo mismo, a cada ciudadano debe corresponder uno y sólo un voto.

El fallo de la Suprema Corte emitido sobre la materia en 1998, a través del cual se declaran inconstitucionales las "cláusulas de gobernabilidad" en la integración de las Legislaturas estatales, tiene sin duda una de sus bases en la consideración de la igualdad del voto, obligado punto de partida en la concepción del principio de representación proporcional. De acuerdo con este fallo, la fuente de una mayoría parlamentaria tiene que encontrarse en la proporción de votos emitidos por cada opción electoral y no en una fórmula legal que convierta de manera automática una minoría de votos en una mayoría de curules.

Sin embargo, han sobrevivido en las legislaciones formas menos directas de deformación de la proporcionalidad que las establecidas por las "cláusulas de gobernabilidad", generando el mismo efecto. Estas formas son, principalmente:

—La asignación de las diputaciones de representación proporcional de forma independiente a la proporción de curules que cada partido obtenga en el conjunto de la Legislatura, de modo que la desproporción de representación obtenida por triunfos de mayoría relativa logrados con votaciones minoritarias se conserva para el conjunto.

—La subsistencia de fórmulas legales diversas que garantizan que minorías electorales decidan la mayoría de los integrantes de la generalidad de las Legislaturas, dejando a la mayoría de los electores la decisión sobre la minoría de la asamblea.

—La sistemática confusión entre el principio electivo de la representación proporcional y los mecanismos concretos para su aplicación.

Así, la generalidad de los mexicanos estamos sometidos hoy a un régimen legal de desigualdad sistemática en nuestras representaciones legislativas, en virtud de la cual las minorías deciden la conformación de las mayorías legislativas, en tanto que a la mayoría de los ciudadanos sólo se le permite decidir sobre la conformación de las minorías legislativas.

De esta suerte, y en lo particular, en no pocos casos las soberanías estatales se encuentran hoy dominadas por fuerzas políticas que resultaron derrotadas en la elección correspondiente.

Estamos convencidos de que ha llegado para nuestro país el momento de dar un nuevo paso, el más decidido de las últimas décadas, para reformular las bases de integración de nuestras Legislaturas, garantizando que en ellos se refleje con equidad plena la intención decisoria de la ciudadanía. En el México de nuestros días, la necesidad de reflejar la amplia pluralidad de nuestra sociedad en sus representaciones soberanas pasa por la necesidad de invertir el papel de los principios electivos de estas asambleas, dando el papel rector al principio de representación proporcional.

Es por estas razones que hoy presentamos a esta Cámara una iniciativa para reformar las fracciones III y V del artículo 54 y la fracción III de la base primera del apartado C del artículo 122, reformar y adicionar la fracción II del artículo 116, y derogar la fracción VI del artículo 54, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de establecer la proporcionalidad directa en la conformación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, de la Legislaturas de los Estados y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y de adecuar las bases constitutivas de las mencionadas Legislaturas de los Estados a las actuales condiciones políticas y sociales del País.

A este último respecto, proponemos reformar el primer párrafo de la fracción II del Artículo 116 constitucional a fin de adecuar el concepto ahí plasmado a las actuales condiciones parlamentarias y demográficas de los Estados: el día de hoy no existen, ni es previsible ni deseable que lo hagan en el futuro, composiciones legislativas siquiera cercanas a los mínimos de integración ahí previstos, ni, por otra parte, ha demostrado mérito alguno la idea de establecer integraciones proporcionales al número de habitantes para distintos Estados.

En la práctica, y durante ya casi dos siglos de vida independiente, el número total de integrantes de cada Legislatura local ha sido una respuesta siempre particular para condiciones estatales que, por su diversidad, exigen respuestas también particulares.

Proponemos retirar del texto constitucional la jamás cumplida obligación de establecer el número de integrantes de cada Legislatura en proporción al número de habitantes de cada Estado. Adicionalmente, proponemos establecer un mínimo único nacional de veinticuatro diputados por Legislatura.

En cuanto a los principios previstos para la integración de las Legislaturas, consideramos pertinente mantener los actualmente vigentes —mayoría relativa y representación proporcional— conservando también el carácter limitativo que para estos efectos prevalece en el texto vigente.

Sin embargo, proponemos establecer proporciones iguales de diputados a elegirse por los principios de representación proporcional y de mayoría relativa, eliminando la figura del dominante mayoritario.

Por lo expuesto, sometemos a la consideración de esta Honorable Cámara de Diputados la siguiente

Iniciativa de Decreto que reforma las fracciones III y V del artículo 54 y la fracción III de la base primera del apartado C del artículo 122, reforma y adiciona la fracción II del artículo 116, y deroga la fracción VI del artículo 54, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo primero.– Se reforman las fracciones III y V y se deroga la fracción VI del artículo 54 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:

VI. Derogada.

Artículo segundo.– Se reforma y adiciona la fracción segunda del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:

Los diputados de las Legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el período inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes.

Artículo tercero.– Se reforma la fracción III de la base primera del apartado C del artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:

III. El número total de diputados por ambos principios de cada partido político será directamente proporcional al número de votos que cada uno haya obtenido en la elección correspondiente. (Salón de Sesiones de la Cámara de Diputados. México, D.F., octubre de 2000)